曝光台 注意防骗
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在澳大利亚运输部及地区服务部网站的公共访问区上3。
过去，ICAO 会自动将每一份机密报告中的非保密摘要以信件的形式发给各
缔约国政府。目前，这些国家政府能够通过网络可靠地访问其他国家的保密审计
最终报告以及ICAO 的审计决定和差异数据库，这种做法旨在帮助各个国家对其
纠正行动进行排序，跟踪所有国家的纠正行动更新情况，以及各国与ICAO 标准
和建议措施（SARP）的差异报告的更新情况。
在FSIX 的网页上，87 个国家中有70 个国家已经刊发了至少一页或者两页的
执行总结报告；其余的17 个国家只同意刊发ICAO 第二轮审计的报告摘要。第二
轮审计遵循新的综合系统方法4，5。目前已经刊发了35 个国家的审计总结报告；
26 个国家的后续工作总结报告；并且刊发了一些图表，用百分比显示了64 个国
家在主要安全监察要素方面“缺乏有效的执行”。
乍一看，这些信息似乎表明了一个国家的总体安全效能，并且允许各个国家
之间进行对比。如果看到精确到0.01%的图表数据，这种印象还会被加强。但是
3. 网址是www.dotars.gov.au/aviation/safety/report/index.aspx。
4. 关于这17 个国家，网站上写明：“ICAO 没有要求一个最近接受综合系统方法审计的国
家
发布注释，如果其第一轮审计报告所包含的信息被最近的审计信息取代，那么这些信息的
发布将根据相关机制进行，该发布机制由ICAO 理事会于2006 年6 月份批准，并且正在执
行。”
5. ICAO，安全监督手册—PartA，国家安全监督系统的建立和管理，文件9734；安全监督
审计手册，文件9735。第二版，2006。2004 年，ICAO 开始扩大国家安全监督审计的范围，
包括2005 年版的大量ICAO 附件中与安全有关的规定。这包括采用“综合系统方法”，即
将六
个附件中的安全规定作为核心要素；使审计的的时间间隔最小化；审计过程的各个方面都
对各个国家政府保持透明；核实各个国家政府所做的陈述的准确性；提供重组后的安全监
督审计报告；增加审计人员的灵活性。
ICAO 要求用户在解释这些信息时要意识到其局限性。“审计后续工作并不等同
于审计本身，也不是用来评价一个国家航空体系或安全监督系统的所有方面。”
ICAO 指出，“图解说明一个国家在审计后续工作期间的状态。ICAO 在初始审计
期间会提出一些建议，图解仅仅反映了一个国家政府在执行这些建议方面所取得
的进展。这些图解不是对一个国家当前的安全监察系统各个方面的综合评价。”
各国所做的更新
ICAO 指导的基于综合系统方法的第二轮审计将在2008 年之前完成，届时
各国政府刊发摘要的变化将会减少。同时，一些国家政府刊发了比大多数国家多
得多的信息，提供他们所有总结报告全文和/或添加注释的全文，从而帮助公众
评估其现有的效能水平。在2006 年秋季，澳大利亚、中国、科摩罗、古巴、圭
亚那、中国香港、莱索托、尼日尔、罗马尼亚、新加坡、瑞士、坦桑尼亚、英国
和英国海外领地、美国、乌拉圭和赞比亚等16 个国家政府提供了一至三页的注
释，详细说明了审计或后续工作以来所取得的进展。通常这些注释对应的是ICAO
审计决定所涉及的各项技术细节，然而有些国家的注释与ICAO 提供的释本有很
大的不同。
例如澳大利亚提到：“民航当局的改组过程已于2005 年全部完成。现在所有
关于批准（营运人、维修组织等）的发布和监察的运作由Austro Control 执行，
民用航空部负责监督。”
中国提到：“中国的航空安全有了显著改善，在过去的五年中，定期航班的
每百万飞行小时死亡事故率已经从二十世纪九十年代的1.428 下降到了
0.298……从2001 年到2006 年，中国民用航空总局（CAAC）和地区管理局雇用
了518 名监察员从事安全监察工作，技术人员的数量从2001 年的448 名增加到
了2006 年的966 名，总增长率和年增长率分别为116%和20%，监察员数量超
过了2001 年审计后续工作建议的500 名。”
瑞士称：“2005 年1 月份，民航联邦办公室（FOCA）彻底重组……除了将
政策制定工作从安全相关职责中分离出来之外，FOCA 现在还引进了……现代安
全管理系统，作为其管理过程的一个完整的部分……[并且]预计，在不久的将来
会推广‘无惩罚报告系统’。”
重复出现的问题
各个国家政府发布在FSIX 的摘要内容各不相同，但是很明显都存在一些共
有的或是重复出现的问题。例如，一些国家政府的摘要里称，一些不足还没有得
到纠正是因为民航局外部的某个组织——例如运输部、国家立法机关或者司法部
——还未批准相关的法律或规章，或者是没有批给民航局所要求的人员、培训或
资金。国家政府在处理审计决定的时候使用的是部级法令和命令而不是自治的民
航局的国家法律和规章，这种情况也十分普遍。许多摘要都提到这样的问题，政
府赋予民航局的权利是执行规章和进行有效的监察员培训，但是却没有赋予其相
应的工作条件，也没有付给技术专家足够的报酬。其他一些国家政府的摘要表明
近年来他们业遭遇相似的境遇，他们也在努力地制定和建立基本法律、规章、机
构和程序。
尽管一些国家政府报告了与SARPs 的一些重大差异，ICAO 的审计员有时也
注意到这些国家所采用的一些标准未必低于ICAO 的最低规定。一些审计是在民
航当局处于重大变革的情况下进行的，因此，在执行新的规章或系统之前一些纠
正行动就要推迟进行。纠正不足如果只停留在“纸上谈兵式的许诺”上是不足以
结束审计决定的，即便ICAO 接受了详细的行动计划，还是要等到ICAO 的后续
工作确认他们履行了这些承诺。同样地，一些国家政府提议研究纠正不足的可行
性，但是这不能等同于实际的纠正行动。
作为针对最近一次航空器事故后果的安全建议，一些国家政府的监督机制会
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民航安全资料1(166)
