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通过强制执行行动的威慑力鼓励遵章行事。
3.2.5 一种介于上述积极和消极两个极端做法之间的国家管理系统有相当多的优点，该系统应具有如下特点：
a) 在国家、经营人与服务提供者之间均衡分配安全责任；
b) 能够根据国家资源证明在经济上是可行的；
c) 能使国家保持对经营人和服务提供者的活动持续进行管理和监督而又不会不适当地阻止他们对组织进行有
效指挥和控制；
d) 促使在国家和经营人与服务提供者之间产生并保持和谐关系。
3.3 民用航空管理局
3.3.1 民用航空管理局是执行航空安全立法和管理规定的国家机构。实际上，民用航空管理局制定和执行国家
的安全方案。在这样做的过程中，有效的国家民用航空管理局以如下各项内容为指导：
a) 所阐明的其安全方面的观念和任务；
b) 易于理解和接受的：
1) 运营原则，例如以合理成本提供满足公众期望的安全和高效的服务；尊重被管理的组织 (顾客) 和员工；
2) 企业价值观，例如能力、公开、公正、正直、尊重和对顾客的需求做出反应；
c) 所声明的管理局的安全目标，例如降低不安全航空事件发生的可能性和后果；增进整个航空业界和大众对国
家实际安全状况的了解；
d) 实现其目标的战略，例如：通过查明低于可接受安全水平的运作来减少航空安全风险，鼓励恢复到可接受的
安全水平，或者必要时吊销其合格证书。
3.3.2 基于这些广泛的方针，国家管理局一般具有下列一些方面或所有方面的责任：
a) 制定和执行促进安全和高效航空的规则、规章和程序，例如：
1) 人员执照的颁发；
2) 获取和换发下列证书的程序：
—— 运行证书；
—— 适航证书；
第3 章 国家安全方案 3-3
—— 机场使用许可证；
3) 空中交通服务的运作；
4) (在很多国家) 进行事故和事故征候调查；
b) 通过监督、检查和安全审计等实施一个对整个民航系统进行安全监督的系统；
c) 采取必要的强制行动；
d) 密切关注技术的进步和最好的行业做法，以不断提高国家航空系统的绩效；
e) 保持一个航空记录系统，包括执照和证书、违规、报告的事故和事故征候；
f) 进行安全趋势分析，包括事故/事故征候资料，业务困难报告；
g) 通过分发专门的安全资料，召开安全研讨会等方法促进安全。
3.3.3 许多国家 (依照附件13) 将事故和严重事故征候调查的责任下放给其民用航空管理局。然而，这种做法
触发了潜在的利益冲突，因为调查人员可能被要求报告国家安全监督工作 (可能甚至是作为管理者自己的工作) 的缺
陷。越来越多的国家正建立独立于管理当局的专业调查机构。
3.4 国家安全绩效
3.4.1 国际民航组织的普遍安全监督审计计划查明了许多国家安全方案的根本缺点，正是这些缺点使得全球的
安全标准大相径庭。虽然缔约国有达到国际民航组织的标准和建议措施要求的义务，但各缔约国也应关心其国家民
航系统的安全绩效。下列是一些显示一国家安全方案可能有缺陷的情况：
a) 不充分的管理立法和规章 (不完善、过期等)；
b) 潜在的利益冲突 (管理者与服务提供者、教育者与执法者、管理者调查涉及自身过错的事件)；
c) 不完善的民航基础设施和系统 (导航和通信设备、机场、空域管理等)；
d) (由于资源限制、政治形势、国家紧急状态等) 不适当地 (不完全、过时、不一致) 履行管理职能，如颁发执
照、监督和执法；
e) 与管理要求的规模和复杂性不相适应的资源和组织 (缺乏经过训练的合格人员、管理能力、信息技术等)；
f) 影响管理绩效质量和及时性的民用航空管理局内的不稳定和不确定性 (工作人员的士气、政治干预和资源限
制等)；
g) 缺乏正式的安全方案 (事故征候自愿报告方案、管理安全审计等)；
h) 安全思想僵化 (事件发生率不断上升、薄弱的国家安全文化、不愿意采用经证明的最佳做法等)。
3-4 安全管理手册 (SMM)
3.4.2 而国家的安全方案中存在下列因素则表明该方案正在为维护所期望的安全系数提供可靠的基础：
a) 协调国家安全方案各个方面并将之结合为一个有机整体的行政管理机制；
b) 对国家所有安全职能 (颁发执照、资格认证、执法等) 履行情况的监控；
c) 国家危险识别方案的提供 (强制性事件报告、自愿 (无惩罚) 事故征候报告、业务困难报告等)；
d) (独立于管理当局的) 充分的事故和事故征候调查能力；
e) 基于风险的针对所有管理职能的资源分配 (积极主动地把管理的注意力放在已知的高风险领域)；
f) 帮助经营人和广泛传播安全信息的主动的和被动的安全宣传方案 (包括安全数据库、趋势分析、监控最好的
行业做法等)；
g) 国家安全监控方案 (趋势监控和分析、安全检查、事故征候调查、安全监督)；
h) 确保所有经营人和服务提供者遵守规章的定期管理安全审计。
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第4 章
对安全的理解
4.1 综 述
4.1.1 正如第1 章所讨论的，安全是一种状态，在这种状态下，产生伤害或损害的风险被限制在可接受的水平
内。带来风险的安全危险可在安全遭到明显破坏 (如事故或事故征候) 后显现出来，也可在实际安全事件出现之前，
通过正式的安全管理方案加以主动识别。识别出安全危险后，必须对相关风险进行评估。清晰地理解风险的性质，
可以确定风险的 “可接受性”。对于那些不可接受的风险必须采取措施。
4.1.2 安全管理强调用系统的方法进行危险识别与风险管理 —— 从而使人员伤亡、财产损失、财政、环境和社
会损失最小化。
4.2 风险的概念
4.2.1 由于安全是以风险来界定的，所以在考虑安全时必然会涉及风险这一概念。
4.2.2 没有绝对安全的事情。在对一个系统是否安全进行任何评估之前，必须先为该系统确定可接受的风险水
平。
4.2.3 风险通常被表述为可能性，然而风险的概念绝不仅限于可能性。我们不妨用一个假定实例来说明这一点：
中国航空网 www.aero.cn
航空翻译 www.aviation.cn
本文链接地址：
ICAO安全管理手册(SMM)(24)
