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回收程序。关于空中航行服务，理事会建议，各国或其委派的服务提供者，应该考虑在有益的情况下加入联合
收费机构。
经济监督
18. 理事会认为，各国履行其经济监督责任应该在职能上与运营及提供机场和空中航行服务分离开，并明
确界定每一职能的作用和权力，这一点是重要的。
19. 提到机场和空中航行服务的提供和运营的商业化和私有化，理事会建议，经济监督的主要目的，应该
是在自主或私有实体实现商业化或私有化的最佳效益的努力与各项公共政策目标之间取得平衡，这些公共政策
目标包括但不局限于下列内容：
i) 将机场和空中航行服务提供者从事反竞争做法或者滥用其优势地位的风险减至最小；
ii) 确保实施收费中的不歧视和透明度；
iii) 确定在能力方面的投资能满足当前和未来的需求；和
iv) 保护旅客和其他最终用户的利益。
为了推动实现与所采取的经济监督形式相一致的上述目标，各国应确保机场和空中航行服务提供者与用户
协商，并确保建立适当的效绩管理制度。
20. 理事会还建议，各国应该根据自己的具体情况选择适当的经济监督形式，同时将监管干预保持在最低
程度并根据需要去做。在确定经济监督的某一适当形式时，竞争程度、与备选监督形式相关的成本和效益，以
I 总则 5
及法律、制度和治理框架等，均应纳入考虑。
21. 理事会建议各国考虑，在单个国家没有能力充分履行其经济监督责任的情况下，采用区域性的经济监
督办法。
经济效绩和最低报告要求
22. 理事会认识到，效绩管理是服务提供者、用户和监管者的一项重要管理工具。因此，理事会建议各国
在其经济监督的责任范围内，确保服务提供者建立和实施适当的效绩管理制度，其中包括：
i) 建立效绩目标，以便至少在安全、服务质量、生产效率和成本效益这四个关键效绩领域持续改进，
对此的理解是，各国可以根据其目标和具体情况选择附加关键效绩领域；
ii) 为选定的每个关键效绩领域选择至少一个有关的效绩指标及其目标，并进行报告；
iii) 利用结果来评估和改善效绩目标；和
iv) 与用户和其他有关方进行协商，以便在适当时就效绩目标、效绩目标水平和实现目标的计划达成
相互理解和协商一致。
与用户协商2
收费
23. 理事会强调在对收费制度或收费水平做出变动之前，先与机场和空中航行服务用户协商的重要性。协
商的目的是确保提供者向用户提供关于所拟议变动的详实信息，并适当考虑到用户的意见以及收费对他们的影
响。目标应该是在可能情况下提供者和用户之间达成协议。如果达不成协议，提供者将继续有收取拟议费用的
自由，但用户可以向一个独立于提供者的机构（如有）行使上诉权，然而上诉程序应该符合有关国家采用的经
济监督形式。如果没有上诉机制，那么提供者和用户要竭尽全力在收费制度或收费水平变动之前达成协议，尤
为重要。
机场和空中航行服务规划
24. 理事会还认为，在容量开发和投资计划方面与用户或其代表机构协商是重要的。协商目的在于确保拟
议的开发符合用户的需求，并确保用户了解他们所要支付的收费的财务影响。同样，为了使提供者能更好地规
划将来的财政需求，用户、特别是航空承运人，应在5 到10 年预测的基础上，就关于将来使用的航空器型号、
特点和数量、预计的航空器起降架次、客货运量的增长以及其他有关事项，向各个提供者预先提供规划资料。
2 与用户协商应涵盖本政策文件中提及协商原则的各项收费的所有方面。
6 国际民航组织关于机场和空中航行服务收费的政策
协商进程
25. 在提供者与用户尚未做出各方可接受的合作安排的情况下，理事会鼓励各国确保提供者与用户建立明
确界定和定期的协商进程。有效协商的具体程序应按照个案确定，同时虑及国家所采取的经济监督形式。每个
机场和空域的程序还需考虑到机场和空中航行服务提供者活动的规模和范围。在遵循这些考虑因素的情况下，
理事会建议：
i) 当某一提供者或其他主管实体企图改变收费或征收新费用时，应该按照各国适用的法规，一般至
少提前四个月向用户或其代表机构发出适当的通知。
ii) 在任何这种改变收费或征收新费用的工作中，应让用户有机会提出意见并与提供者或其他主管实
体进行协商。为此，应向用户提供透明和适当的财务、经营和其他有关信息，以使其提出知情的
意见。
iii) 应该将改变收费或征收新费用的最后决定，至少在一个月前，合理地提早通知用户。这一个月的
时段不必是在以上i）所述的四个月之外。
iv) 一般而言，协商应该明确提案的性质、最可能受到影响的各方、要求对哪些具体问题提出反馈意
见、以及答复的时间表，同时确保对市场敏感数据要适当保护。所有利益有关方都应有机会陈述
其意见。决策文件应提供有关决策的适当理由。
第一诉诸权机制
26. 理事会认为，尤其在收费问题上，随着独立于政府直接控制的机场和空中航行服务提供者数量的迅速
增加，本着机场、空中航行服务提供者及其用户的利益，在国家一级可能需要一个中立方，来预先制止争端，
并在争端进入国际场所之前予以解决（即第一诉诸权机制）。该机制应该具有灵活性，其重点应该放在和解或调
停上，但是该机制的范围可以包括全面仲裁，如果有关国家如此决定的话。可以把这一职能纳入一个独立机构
的职权范围之内，该机构在监督自主机场和空中航行服务提供者的经营方面具有更加广泛的责任，或者也可以
单独设立这一机构。
影响机场和空中航行服务经济状况的其他因素
27. 理事会注意到，若干其他因素可能会对机场和空中航行服务的组织和经济发展产生重要影响。这些因
素包括航空服务的日益自由化、包括合并和联盟在内的航空承运人的集中、由于期望（尤其是）机场和空中航
行服务的提供者在为其基础设施要求筹集资金方面承担首要责任而引起的融资方法的变化、吞吐量的管理、机
场和空域的拥挤，以及对环境的关切等。此外，预期经营机场或空中航行服务的自主实体的数量将会增加。这
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国际民航组织关于机场和空中航行服务收费的政策(5)
