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单位的实际情况。
本《规则》起草之前，首先明确了《规则》的定位和编写要
求，确定了《规则》的整体框架，深入研究了《中华人民共和国
安全生产法》和《中华人民共和国民用航空法》中对安全管理的
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规定，还参考了国际民航公约附件11《空中交通服务》和附件13
《航空器事故和事故征候调查》、国际民航组织DOC4444 文件《空
中交通管理》等对与民航空管安全管理有关的要求。
制定本《规则》具体条款时，不仅全面考虑了空管安全管理
行为的可行性，还考虑了与相关法规、规章和规范性管理文件的
衔接性，避免了越权和法律冲突，提高了可操作性。具体有民航
总局颁发的《中国民用航空空中交通管理规则》、《中国民用航空
安全信息管理规定》和《民用航空行政处罚实施办法》、《民航气
象工作规则》、《飞行标准管理条例》、《机场安全运行管理规定》、
《民用航空安全培训规定》，以及总局空管局颁发的《民航空中交
通管理系统不安全事件报告制度》、《民航空中交通管理系统运行
监察工作暂行规定》、《民航空中交通管理系统不安全事件调查程
序》等规范性文件。
四、《规则》的结构
《规则》共分九章，61 条，具体结构如下：
第一章为总则，共计6 条。该章说明了制定本《规则》的目
的，规定了《规则》的适用范围，空管安全管理的方针和政策。
第二章为机构和人员，共计11 条。该章规定了空管安全管理
的机构和人员，以及从事空管专业的人员在安全管理方面的基本
要求、权利和义务。
第三章为民航空管安全管理，共计18 条。该章从建设空管安
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全管理体系的高度，规定了各项空管安全管理工作要求，进而在
法规层面上确定了空管单位必须建立安全管理体系。
第四章为空管不安全事件的报告、调查和处置，共计7 条。
该章规定了各级空管单位对航空不安全事件的报告、调查以及处
置等方面的基本要求。
第五章为安全教育和培训，共计10 条。该章主要针对新从业
人员、一般从业人员和安全管理人员等不同群体，规定了安全培
训在培训学时、培训内容以及组织实施方式等方面作了要求。
第六章为安全数据和文档的管理，共计4 条。该章主要针对
安全数据和文档的保存和销毁予以明确。
第七章为空管安全的监督检查，共计4 条。该章明确了对民
航空管单位实施行政检查的主体资格，以及实施行政检查的相关
要求。
第八章为法律责任，共计6 条。该章明确了实施行政处罚的
主体以及违规行为的法律责任。
第九章为附则，共计2 条。
五、重点问题的解决
（一）拟制本《规则》的目的是为了规范空管安全管理行为，
而不是规范具体的空管生产行为。
（二）从系统角度看，空管运行安全水平还将受到空管运行
外部环境的影响和制约，为此，本《规则》中的“适用范围”纳入
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了“与民用航空空中交通管理有关的单位和个人”，例如：航空公
司、机场等部门。
（三）安全方针。安全方针是一个组织对于如何保证安全生
产、提高安全管理水平的指导思想。“安全第一，预防为主”的方
针是我国安全生产工作长期经验的总结，《安全生产法》中也是这
样描述的。把“综合治理”充实到安全生产方针当中，始于党的十
六届五中全会《建议》，并在胡锦涛总书记、温家宝总理的讲话中
进一步明确。这一发展和完善，更好地反映了安全生产工作的规
律特点。同时，根据民航和空管行业的特点，持续改进安全水平
是安全管理体系和质量管理理论的核心思想，为此，将“持续改进”
加入安全方针的目的也在于此。
（四）安全管理机构设置和安全管理人员配备的要求。按照
安全生产法的法定要求，一般生产经营单位从业人员超过300 人
的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；
从业人员在300 人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管
理人员。其中，“安全生产管理机构”是指生产经营单位内部设立
的专门负责安全生产管理事务的独立的部门。“专职安全生产管理
人员”是指在生产经营单位中专门负责安全生产管理，不再兼作其
他工作的人员。作为高危险的空管行业，应当执行比法定要求更
加严格的要求，因此，将150 人作为设置安全生产管理机构的标
准。
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（五）在民航事业快速发展的形势下，部分城市或地区大力
修建机场，在空管人力资源严重缺乏的情况下，开始出现了部分
民航空管单位向地方所属机场派遣空管人员，以帮助其提供空管
服务，为了避免由于安全管理不到位带来的安全隐患，本《规则》
明确要求民航空管单位必须与相关单位签订安全责任合同。
(六)安全管理体系是国际民航组织对民航空管安全管理的
要求，为此，本《规则》中围绕安全管理体系，提出建立安全评
估、风险管理、安全审计等安全管理制度，是提高我国空管安全
管理水平的重要举措之一，也是满足国际民航组织安全审计的需
要。
（七）关于“罚则”的设定
根据《中华人民共和国行政处罚法》和《民用航空行政处罚
实施办法》等法规，本《规则》设定的处罚种类有：
1、警告；
2、罚款。
此外，在制定法律责任的条款时，本《规则》注意了与现行
法律、法规的衔接。首先，对既有法律、法规中已经有明确规定
的，本《规则》从其规定；其次，本《规则》虽然明确要求空管
单位建立安全评估、风险管理、安全审计等制度，但没有设置罚
则，而是考虑通过制订有关规范性文件来明确。
中国民用航空空中交通管理
安全管理规则
（征求意见稿）
第一章总则............................................................................................1
第二章机构和人员.....................................................................................3
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空管资料2(91)
