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一步实现向事前管理、闭环管理、系统管理和全局管理的转变。
建设我国民航安全管理体系，应包含政府和企业两个层面的工作，强调这两个层面之间
的信息交换和协同。首先要强化政府立法、依法管理和监督航空安全的职能，其次应健全企
业的主动安全管理机制，在行业范围内建立一整套企业自我审核、自我监督、自我纠正、自
我完善的机制，有效地解决民航系统规模化带来的信息跟踪和处理问题，准确把握整个民航
系统的安全管理脉络。
立足我国民航的实际情况，从系统的功能要求出发，我国民航安全管理体系应重点建设
组织、法规标准和监督检查等三个核心子系统。这三个子系统作为核心要素，协同作用于民
用航空安全活动，构成了我国民航依法管理行业安全的基本内容。在核心部分之外，科技创
新、教育培训、安全文化及经济运行等环境要素构成安全管理体系的外围部分，它们同核心
子系统之间存在广泛的能量和信息交换，直接影响我国民航全管理体系的功能实现。
在我国民航安全管理体系中，各核心要素之间服从协同学的作用机理，它们相互影响、
相互支持、相互补充。例如，健全的安全管理组织体系和高效的监督检查方法手段，可以在
某些环节上克服因个别安全法规标准不完善而带来的安全问题，安全形势在一定条件下也许
会比较平稳。但要想保持行业长期平稳的安全局面，一定需要同时具备完善的组织机构、系
统的法规标准和科学的监督检查，三者缺一不可。核心要素对我国民航安全管理水平起至关
重要的决定性作用。
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同时，用耗散结构的思想方法看问题，构建民航安全管理体系不能忽略科学技术、教育
培训、安全文化和经济运行等外围因素的影响，应该充分地利用这些外围因素，促进核心要
素的完善和提高。
综上，我国民航安全管理体系可以用下面的结构函数来描述：
SMS = F(R,O, S, E)
其中，R 为法规标准子系统(Regulation Subsystem)
0 为组织子系统(Organization Subsystem)
S 为监督检查子系统(Supervision Subsystem)
E 为环境因素(Environment Factors)
F ∋ (F1,F2)
其中， F1为政府层面安全管理体系
F2 为企业层面安全管理体系
环境因素E 可以进一步用下式表示：
E ∋ (A1, A2, A3, A4,......)
其中， A1为科学技术环境
A2 为教育培训环境
A3 为安全文化环境
A4 为经济运行环境
为了更直观起见，可以把上述结构函数转化为下图的ROSE 模型。
图1 民航安全管理体系ROSE 模型
Fig 1. ROSE Model of Civil Aviation Safety Management System
这是一个动态的立体模型。整个球体表示安全管理体系的外部环境，球内的三棱柱表示
安全管理体系的核心主体，系统主体和环境之间存在耗散结构意义上广泛的能量和信息交
换。三棱柱的两个底面表示政府和企业两个层次的安全管理体系，包括法规标准、组织和监
督检查等三个子系统。三棱柱的侧面表示两个层面之间通过三个子系统有机联系。在两个底
面之间，两个底面各自的三边之间，都存在协同关系，存在信息和能量的持续交换。两个底
面的三边可视行业管理需要进行变换，将最需要加强的要素置于底边。
4. 中国民航安全管理体系核心要素
安全管理的组织体系、法规标准体系和监督检查体系构成中国民航安全管理体系的核心
要素，是实现系统安全管理功能的基本保障。
4.1 组织体系
组织体系是依法管理航空安全的管理主体，是我国民航安全管理体系的基础，健全各
级安全管理机构是民航实施安全管理的基本条件。在安全管理组织体系的建设上，政府和企
业负有不同的责任。
完善的安全管理组织体系应满足下列要求：一是要有合理的功能结构，应按照协同学的
原理，根据政府和企业不同的安全管理需要，科学地设置各个层面上的机构；二是有明确的
工作目标；三是要有优秀的管理团队，包括优秀的领导干部和管理人员；四是应重视培训。
4.2 法规标准体系
安全管理法规是政府管理民航安全的法律依据，是企业安全生产和安全管理的行为准
则。它明确了从业人员的责任和权益，用于规范从业人员在民航生产过程中实施和接受管理
的行为，以达到安全管理的目的。安全管理法规可分为法律、法规、规章、规范性文件和工
作制度五个层次。标准体系应按国际、国家、行业及企业等4 个层次全面建设。
按照耗散结构论和协同学原理，完善的安全法规标准体系应符合下列条件：一是适应民
航安全生产和管理的现实需要；二是与国际法规标准体系接轨；三是要具有良好的执行效果；
四是企业标准高于行业标准。
4.3 监督检查体系
监督检查体系是安全生产方针、政策、法规标准等得以严格执行的重要保证，也是掌握、
控制安全生产基本情况和发展趋势的主要途径。风险评估和安全审计在监督检查体系具有重
要作用。监督检查活动是系统中能量和信息交换的实现过程，也是系统功能实现协同的关键
环节。
完善的监督检查体系应符合下列要求：一是体系完整，责任落实；二是使用科学的监督
检查方法手段；三是充分发挥安全信息在监督检查中的作用。
5. 中国民航安全管理体系外围要素
外部环境是民航安全管理体系赖以存在和发展的能量和信息源泉。科学技术、教育培训、
安全文化以及民航经济运行是中国民航安全管理体系的主要外围要素，它们是安全管理体系
运行的直接环境条件，直接影响系统功能的实现。除了这些主要的外围要素外，我国民航安
全管理体系还受到更广泛的外围因素的影响，如国家的政治因素、自然和地理因素等，它们
也都会对中国民航安全管理体系产生直接或间接的影响。
6.中国民航安全管理体系要素关系
组织子系统、法规标准子系统以及监督检查子系统作为我国民航安全管理体系的核心要
素，构成我国民航安全管理体系的主体，它们之间既相对独立，又是一个有机的整体，相互
支持，相互影响，在实现系统功能上表现出高度的协同性。
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适航指令(61)
