1996 年，时任民航局长的刘剑锋新成立了一个民航局的下属单位：“民航空中交通管理局”。
这个新单位的工作职责表面上看起来就像国外的同类单位那样：负责民航的空中交通指挥控制工作。 但实际上，它还肩负着一个外界无法得知的神秘使命：作为高层权贵掠夺国家财富的平台。因为空中交通 指挥控制设备很多都要从外部釆购，而且数量庞大，国家每年都要花数十亿元釆购民航的空管设备，加上 后来民航又实行通讯导航设备的许可证制度，要在民航系统销售的通讯导航设备必须取得民航许可证，而 负责审核頒发许可证的也是“民航空中交通管理局”或者由“民航空中交通管理局”调过去的人员。这样， 除了空管系统之外，民航系统的机场、航空公司通讯导航设备的釆购权力也部份控制在“民航空中交通管 理局”有关官员的手中，因为要取得他们頒发的许可证就必须留下“买路钱”。除了申请许可证时要打点 的一大笔费用之外，还要承诺拿到许可证后凡是在民航签到的合同要再交给有关人员一定百份比的佣金。
“民航空中交通管理局”从成立开始，无论是在领导官员的配备上还是在组织架构的安排上，都是以 它所肩负的神秘使命 ---- “履行高层权贵掠夺国家财富”作为最主要的考虑目标。
在领导官员的配备上，陈海鞠被任命为“民航空中交通管理局”的首任局长，和陈海鞠搭档的是吕小平。
陈海鞠在民航空管工作方面并没有什么突出的才干和经验，他长期担任民航下属一些业务经营单位的 领导职务，在业务经营方面倒是有着丰富的经验，尤其是他能把有关单位权力寻租的空间发挥到极至，为 有关领导谋取最大利益的能力更是在民航系统闻名遐尔，早就被民航局长刘剑锋所熟知。刘剑锋之所以任 命陈海鞠为新成立的“民航空中交通管理局”首任局长，所看中的就是他的这种能力。
和陈海鞠搭档的吕小平家世显赫，据说她父亲曾经担任过沈阳军区空军副司令员，甚至后来的民航局 长李家祥也是她父亲的部下。更重要的是吕小平是一位聂元梓、谭厚兰式的红卫兵闯将，仗着自己显赫的 背景敢说敢干，认为自已的家庭背景能保佑她永远不会出事，这个世界也没有人敢动她，只要把上面的领 导伺候好了就可官运亨通，财源广进；至于党纪国法，吕小平更是从不放在眼里。她做什么事情都是以领 导的利益为首要考虑目标，从不给自己留后路。民航总局领导正是看中了吕小平这种敢打敢拼、奋不顾身 的特质，才让她和陈海鞠搭档在“民航空中交通管理局”开展工作的。
新成立的“民航空中交通管理局”就这样在陈海鞠、吕小平的领导之下开始履行它的特殊使命，虽然 民航总局领导也为“民航空中交通管理局”安排了几名副局长，但为履行这项神秘使命所需要的设备釆购 和管理的具体工作一般都是陈海鞠、吕小平在做，并由通讯处长毕心安配合他们。
在组织架构上，民航总局领导也煞费苦心，为“民航空中交通管理局”的组织架构作出精妙的安排。 “民航空中交通管理局”既不属于民航总局的直属部门、具有较大的独立性，但又处于民航系统之内。这 样的组织架构的好处是公众反映的“民航空中交通管理局”的腐败问题可以由“民航空中交通管理局”内 部的纪委封闭起来自己处理，民航系统的其他纪检部门不会知情、也无权过问。只要“民航空中交通管理 局”的纪委加以包庇纵容，就算“民航空中交通管理局”从根子上彻底烂掉了，公众如何反映投诉都将无 济于事，所有的一切仍会处于陈海鞠、吕小平等“民航空中交通管理局”领导的有效控制之下。而中央所 派出的巡视组对处于民航系统之内、又不是民航总局直属部门的“民航空中交通管理局”的腐败问题也很 难直接插手，必须通过民航总局的纪委进行调查处理，他们所能获得的关于“民航空中交通管理局”腐败 问题的资料都是民航总局领导筛选过滤后再通过民航总局纪委送上来的，对于“民航空中交通管理局”的 腐败情况到底有多严重，当然也就无从得知了。
这就解释了“民航空中交通管理局”长达二十年大规模、集团式的贪污腐败而外界却几乎一无所知， 政府也无法大力整治的根本原因。在外界看来，“民航空中交通管理局”仅是一个负责民航空中交通指挥 控制工作的单位。
在陈海鞠担任民航空管局长期间，最初全国各机场民航设备的购买权力全部集中在民航空管总局的 领导手中，全国各地的机场如果需要什么设备都要打报告向民航空管总局申请，再由总局统一购买分配给 下面各机场，大至数百万美元一套的雷达导航系统，小至微机、显示屏全由总局的领导负责购买。虽然空 管工作对所使用的设备性能质量要求极高，但负责购买的领导并不这么看，他们购买设备的标准是谁懂得 做、谁给的好处多就买谁的。所以总局分配的设备往往都是质量差而价格却比市场价要高很多。他们又不 允许下面各机场自行购买在市场上买得到的设备，因此下面各级使用人员抵触的情绪很大，向上级投诉反 应的声音不绝于耳，对民航空管系统的正常工作也造成了很大的影响。
由于这种做法过于露骨，也引起了国家纪检部门的注意，因此民航空管总局领导又改变了方式。他 们一方面以各种各样的名目在民航空管总局成立了五、六家下属公司，甚至还在上海搞了一个颇具规模的 保税仓库，凡是空管总局能控制得到的、金额较大的业务都由这些公司来做。下面各个区域空管局也纷纷 办起自己的公司，专门做所辖各机场的生意。
中南空管局属下的各家公司在 2000 年还在广州搞了一个规模很大的“民航中南地区空管设备展”， 由此可见他们的实力和规模有多大！民航空管系统本来是负责全国民航飞机的通信、导航工作的，但是在 空管局领导的苦心经营之下，民航空管系统已经蜕变为一个以经商谋利为主要业务的企业集团。
但是称这些“公司”为搞业务的经济实体又不准确，因为他们和人们日常所见到的公司不一样，具 有很多一般公司所不具备的特殊性质。首先，是他们并不推广业务也不对民航以外甚至自己所属区域以外 的单位做生意，下属单位需要什么设备他们就从外面买回来加上 40%-50%的利润再卖给自己的下属单位。 其次是他们所赚到的庞大利润显得异常神秘，就是自已公司的内部人员也不知道自已的公司赚了多少钱、 这些钱跑到哪里去。只有空管局最上层的几个领导知道这些情况和有权支配这些钱。第三是这些“公司” 并不像一般公司那样向政府纳税和缴交国家规定的各项费用，虽然他们业务很大也赚了很多钱但却完全不 交税，并且采用各种方式逃避国家税务机关的追查。就像中南空管局属下的“飞宇航空电子公司”，他们 每年的利润高达数千万元，整个中南空管局属下各机场的记录仪、电台、微机、后备电源甚至各种先进的 通信导航设备全被他们垄断来做，但是他们从不向国家交一分钱的税收，为了逃避国家税务机关的追查， 每隔一段时间他们就更改一次公司名称，前几年他们把名称改为“翔龙航空电子公司”，过一段时间又改 为“广发航空电子公司”。他们开出来的增值税发票和其他各种发票都是从外面买回来的假发票，对所经 营的进口设备他们也想尽一切办法逃避国家的进口关税，例如他们和英国 PAE 电台的香港代理商“莱义德（香港）有限公司”合作，在深圳租了一个地方做仓库，以走私的方式每次进二、三十部 PAE 电台放在深 圳的仓库，拿到订单后就从仓库里提货交给用户，一分钱关税都没交给国家。在中南空管局最高领导张立 志和做了十几年通信处长的张盛智的号召之下，中南地区各机场全部都从航空电子公司购了 PAE 电台，换掉了原来的型号。其他进口的空管设备“航空电子公司”也是采用类似的手法逃避国家的进口关税从而 争取最大的利润。而民航空管系统各家公司的运营手法也都是像这样子的，通过这种表面看似合法的办公 司的手段，民航空管系统的少数高层领导就把国家用来购买空管设备的大量资金装进了自己的口袋和进贡 给他们所效力的高层权贵了。
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