文/深化民航改革评估组[1]
“十四五”时期，在持续推进民航强国建设过程中，民航安全管理面临新的问题和挑战。虽然我国民航安全水平稳居世界前列，但在疫情防控压力和新老安全风险并存叠加影响下，运输航空公司“小散变转欠”特点突出，中小机场安全保障能力不足的问题还很普遍，通航企业安全管理和人员能力参差不齐，民航安全治理体系和治理能力与行业高质量发展需求还存在一定差距。《完善航空安全管理体系工作方案》作为“十四五”期间深化民航改革10大专项方案之一，立足民航安全工作实际，围绕提升安全监管效能、夯实安全保障基础、改进系统安全管理等内容制定改革任务与措施。遵循2021年改革评估工作思路，评估组以创新性为评估核心，对航空安全管理体系工作方案2021年工作进行评估。从制度创新、管理创新、科技创新等三个维度着手，对评估改革任务与措施的“创新指向度”“创新响应度”和“创新实现度”进行深入研究分析，在取得评估结果基础上，提出下一阶段航空安全管理改革工作建议，助力民航安全治理体系和治理能力建设。
一、工作方案的创新指向度
(一)工作方案的任务构成
民航安全管理是行业深化改革最重要的领域之一。对任务来源进行统计分析可知（见图1），航空安全管理工作方案的改革任务与措施来源覆盖“‘十四五’深化民航改革意见”“‘十四五’规划涉及的重大改革任务”“2021年全国民航工作会议、年中工作会重点工作任务”“2021年全国民航工作会议代表意见建议”以及“制度转化建议”等5项任务源，任务来源广泛、全面，涵盖当前及以后一段时期民航安全管理改革的重点。工作方案设置了“安全监管方式”“安全隐患排查风险管理机制”“安全综合考核机制”“安全监管数据整合利用”“监管机构设置”“从业人员资质能力”“航空安保管理”“事件调查能力”等8个方面、41项改革任务、102项改革措施。
改革任务来源数据说明：1.“十四五”深化民航改革意见工作任务；2.“十四五”规划涉及的重大改革任务；3. 2021年全国民航工作会议、年中工作会重点工作任务；4. 2021年全国民航工作会议代表意见建议；5.制度转化建议。
图1 《完善航空安全管理体系工作方案》改革任务来源情况
方案有4项任务源都提到了“差异监管工作”，有3项任务源同时提出了“综合安全信息数据库”“分级分类货运安检”“民航背景调查”等方面的3项改革措施，有2项任务源提出了“监控国产民机运行”“一线工作人员的心理健康状况分析及测评”等11项改革措施。可以看出，差异监管、隐患及风险防控、国产民机融合发展、一线人员心理健康等，是2021年行业安全管理领域深化改革的核心和焦点问题。
（二）任务措施的创新指向度
按照制度创新、管理创新与科技创新的界定及内涵，评估组对该工作方案的102项改革措施的创新属性进行判定。“制度创新”侧重于评估各类规章规范、标准、政策或其配套文件等制度建设情况，以及制度试点的推进情况。“管理创新”主要评估安全业务流程改进优化、职责完善组织优化、技术提升行政效率、构建协调融合发展机制以及行政资源能力提升等方面。“科技创新”主要评估将新技术应用到安全管理领域，运用信息系统、平台、工具等持续推动安全管理的情况。
通过对改革任务阶段性目标、改革任务与措施创新属性的综合判定，航空安全管理工作方案具备创新属性的改革措施共计有79项，总体创新指向度为77.5%，部分创新措施具备两种创新属性。按照创新类别统计，制度创新措施41项，指向度为40.2%；管理创新措施39项，指向度为38.2%；科技创新措施5项，指向度为4.9%。
注：部分改革措施同时具备两种创新属性
图2 《完善航空安全管理体系工作方案》不同类别创新措施数量
可以得出，“十四五”航空安全管理工作以“加快形成一整套与新的运行特点相适应的，包含系统管理思维、规范、方法、手段等各要素在内的安全管理制度和监管系统”为目标，力求在安全监管模式转型方面有新突破，进一步完善基于风险管控和数据驱动的航空安全管理体系，使得该方案呈现较强的制度创新与管理创新特征。同时，工作方案虽然科技创新措施数量相对偏少，但部分改革措施具备双重创新属性，呈现“制度创新+科技创新”、“管理创新+科技创新”的协同联动特征，“以科技创新助力制度创新和管理创新，共同提升行业安全治理体系和治理能力”是该方案推进改革工作的一个重要特点。
二、工作内容的创新响应度
（一）创新响应度评估
“创新响应度”指工作方案的改革阶段性目标、改革任务与改革措施，对行业改革创新需求的响应程度。评估组采用矩阵形式反映行业发展对各维度改革创新的需求程度，以及改革任务对创新需求的响应程度。航空安全管理体系工作方案的8大类任务在矩阵中的位置分布如图3所示。“从业人员资质能力”“航空安保管理”“安全监管方式”“安全综合考核机制”“安全隐患排查风险管理机制”等5类改革任务的创新响应度位于“高需求/高响应”象限。“安全监管数据整合利用”“监管机构设置”“事件调查能力”等3类改革任务位于“高需求/中响应”象限。
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本文链接地址：2021年“完善航空安全管理体系工作方案”评估报告
