谢宇坤 陈志同 安思羽
2026年，低空经济迎来历史性节点。《政府工作报告》将其与集成电路、航空航天、生物医药并列，纳入国家新兴支柱产业培育框架。从“战略性新兴产业”到“新增长引擎”，再到“国家新兴支柱产业”，低空经济在三年内完成了从概念倡导到支柱培育的跃升，正式转入国家产业体系建设的实际部署。
行业数据同样印证了这一趋势。截至2026年3月底，全国实名登记无人机突破380万架，持照操控员超43万人；2025年无人机累计飞行4530万小时，同比增长近70%。大中型无人机制造企业约1200家，运营企业超4万家，农业无人机保有量逾30万架，服务耕地4.6亿亩。数据表明，低空经济正呈现脱虚向实、蓬勃发展的清晰态势。
然而，曲线的攀升也意味着追问的逼近。在“新兴产业”迈向“成熟产业”的历史渡口，我们提出两问：
第一问关乎方向：低空经济的规模化究竟服务于什么？其价值标尺是仅限于吨公里与作业亩数，还是应兼容并包，培育多元价值？
第二问关乎路径：现行制度基建是否完善？当飞行量由4530万小时迈向8000万小时以上，监管体系能否在安全底线与发展效率之间找到动态平衡？
前者指向“应然”，后者指向“已然”与“未然”。本文旨在以一线从业者与学者的身份，探讨在安全与发展之间，寻找我国低空经济向成熟产业演进的价值坐标。
从“应然”谈起：多元价值是产业成熟的必要维度
第一问关乎方向，决定着资源配置优先级与产业评价标尺的根本选择。
首先必须承认，低空经济的“行稳”离不开实体刚需的支撑。农林植保、电力巡检、应急救援等领域需求迫切、投入产出清晰，构成了产业的“压舱石”。正如民航主管部门强调，“低空经济的内需潜力在于服务民生，发展成果直接关乎群众切身利益”。一个无法跨越盈亏平衡点的产业，无从谈论使命与意义。
然而，当产业走向成熟，仅有“活下去”的能力是不够的。若价值标尺仅限于吞吐量与作业面积，那些通过文化传播为城市赋能、通过创意表达为山河立传、为公众提供审美满足的文创活动，便因价值弥散而难以存续。
这种多元价值并非虚设。景德镇“高铁+低空”接驳航线将交通与观光融为一体；成都都江堰无人机集群升空刷新吉尼斯纪录；重庆的轨道巡检与“新韵重庆”灯光秀同列国家首批典型案例。这表明低空经济的多元价值已获国家层面确认。
这些案例表明，低空不仅是运输通路，也可承载文创产业；低空飞行不仅服务于生产，也服务于公众的审美体验。从产业经济学视角看，文创活动具有典型的“正外部性”——其影响力弥散在旅游、城市品牌和公众审美中，难以被精确归因，因而易被政策忽视，但其价值真实存在。
将多元价值纳入版图，是产业成熟的内在需求，具体体现在两个维度：
其一是深化社会许可。当公众对无人机的感知仅限于物流工具或监管对象时，产业的社会认可基础是脆弱的。而城市编队表演、景区观光、创意影像等公共服务活动天然具有参与性，能将人文气息与科技活力结合，使公众对新场景的接纳由被动容忍转向主动欢迎。文化创意是获取社会许可的重要柔性抓手。
其二是增强产业活力的自发性与逆周期特征。相较于遵循投资周期的实体经济，文创从业者具有高度的自发性与逆周期性，能在经济波动期持续创作、更新设备、交流技术，为产业保存技能传承与社群热度。这种分布式力量是维持产业生态温度的重要支撑。
因此，低空经济的“行稳”与“致远”并行，是产业规模化走向成熟的象征。“行稳”是压舱石，“致远”是星空。未来成熟的产业图景定是“巡检与记录并存，物流与审美共进”。城市品牌提升、公众审美满足、文化认同凝聚与产业韧性增强，这些社会公共价值与经济产出共同构成了低空经济完整的价值谱系。
从“已然”审视：政策蝴蝶效应下的市场破局
第二问关乎路径：政策制度基建是否已准备好面对规模化发展？空域管理和政策从“管制”到“智管”的松绑，是否正引发系统性的市场响应？
答案是肯定的。这一响应首先体现在地方层面的实质性制度构建。云南发布《低空经济促进条例（草案）》，标志着地方政策供给从“碎片化试点”走向“全链条法治”。山东成立省级低空经济公司，经营范围明确列入“数字文化创意技术装备销售”，为文创预留了接口。浙皖闽赣四省则探索跨省域低空飞行协同管理，破题行政区划壁垒。
国家层面的制度供给同步提速。2026年，民航局低空安全司成立，职责涵盖统筹安全与发展、建设飞行服务调度平台等。其命名与职能设定，在行政层面确认了安全与发展是并行的任务。立法进程亦在加快：《空域管理条例》列入国务院预备制定项目，司法部表态“加快研究推进低空经济等新兴领域立法”；中央空管办启动《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》立法后评估，主动建立听取一线声音的反馈通道。
优秀的制度框架已在终端检验中获得支持。四川“扫码飞”模式在中央多部门指导下，于管制空域内划设固定专用空域，采取“政府协同、行业监管、随报随飞”模式，第二批试点释放空域6.7万平方公里，用户从申请到获批平均仅需2分钟。这证明了“便捷飞行”与“安全管控”并非不可调和，该模式已作为可复制范式在全国推广。
最终，政策传导效果显现于数据中：运营企业超4万家，农业无人机超30万架；全国建成飞行服务站47个。主管部门明确提出“十五五”目标：操控员超100万人，年飞行量超8000万小时。目标设定本身，即是对产业趋势和政策支撑的双重确认。
从地方立法先行到中央机构归口，从立法预备到进程提速，从试点空域释放到全国推广——这条闭环构成了“已然”阶段的核心叙事。制度齿轮已经转动，下一步关键在于“如何在安全与效率之间找到可持续平衡”，这正是“未然”需要求解的命题。
从“未然”求解：“管”与“控”的平衡思路
虽然制度框架逐步搭建，但与产业规模的急剧膨胀之间仍存在缺口。民航主管部门指出，当前面临“监管能力与运行规模有待进一步适应”的瓶颈，传统监管模式难以应对高频次、广范围的低空飞行。这表明监管能力的提升速度尚未跑赢产业规模的膨胀速度。
要破解这一落差，需对“管”与“控”进行概念拆分。在监管整体框架下，“管”指技术监管，通过通信、导航、反制等手段实现感知与追踪；“控”指行政强制，通过审批门槛、禁飞区等实施限制。
二者此消彼长。当“管”的技术能力强、成本低、覆盖广，前端风险被有效过滤，后端“控”的行政压力自然减轻；反之，当“管”的能力不足，管理者因无法有效感知风险，被迫提高“控”的强度，以行政强制弥补技术缺口。当前部分地区的“高压管控”本质上是监管技术供给不足时，兼顾安全与性价比的被动选择。
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