中小机场改革和发展之路
——关于引进航空地面服务专业化公司的思考
编者按：由中国民用机场协会专职副理事长覃章高撰写的署名文章《中小机场改革和发展之路——关于引进航空地面服务专业化公司的思考》，深刻解读了2018年全国民航航空安全工作会议关于全面开放航空地面服务市场的思想内涵和指导意义，全面分析了我国中小机场发展中存在的问题，依据调研资料和数据系统介绍了部分中小机场引进航空地面服务第三方专业化公司的经验做法。文章观点新颖，论据充分，是作者多年思考和积累的系统阐述，也是一篇来自改革和发展实践的好文章，对全国中小机场贯彻落实2018年全国民航航空安全工作会议精神，推动中小机场供给侧结构改革，选择健康的发展道路，突破发展中亟待解决的问题，具有一定参考价值。
本文刊登于《中国民航报》2月26日7版
在2018年全国民航航空安全工作会议上，民航局副局长李健在安全工作报告中提出了“严格管控机场运行风险”的要求，明确指出：要“研究与机场吞吐量大小相匹配的地面服务代理企业最少数量、标准，督促机场全面开放地面服务代理市场，促进形成竞争态势，提升地面服务保障质量”。这段话不仅强调了运输机场运行风险管控的重要措施，同时阐明了全国运输机场、特别是中小机场进一步突出公共基础设施管理职能，全面提升运行质量的政策举措，其丰富内涵需要全国机场业认真解读和思考，从一定意义上说，指出了全国中小机场改革和发展的必由之路。
目前，中小机场发展中需要解决的问题日益凸显出来，譬如，机场管理机构的基本职能是什么？如何依据《民用机场管理条例》的规范确定中小机场定位？如何改善中小机场收入结构和成本结构？如何控制人员编制和人工成本迅速攀升？通过什么途径提升服务品质以及怎样构建公共基础设施的管理和运行模式等，都是亟待解决的课题。鉴于近年部分中小机场引进第三方航空地面服务专业化公司的实践，本文围绕民航局关于“全面开放航空地面服务市场”的政策内涵、中小机场如何引进第三方航空地面服务专业化公司，以及这一改革举措对中小机场发展的增益讨论几个相关问题。
一、引进第三方航空地面服务专业化公司的历程和现状
航空地面服务是跟随公共航空运输大众化逐步分化出来的一个专业化市场。在上世纪60年代之前，航空业发达国家的该业务主要由航空承运人自己提供。随着航空运输网络扩大，航空承运人不可能在每一个运输机场都设立自己的地面服务部门，由此逐渐形成基地航空承运人代理非基地航空承运人的地面服务业务。随后又进一步发展为航空承运人之间相互代理。由于航空承运人市场规模不均衡，相互代理服务质量下降，服务标准难以统一，导致相互代理地面服务业务的航空承运人之间矛盾日益激化。而美国和欧洲部分航空发达国家，普遍把运输机场定位于公共基础设施，机场管理机构是代表政府的公共基础设施管理者。在这些国家的法律中，公共基础设施是一个开放的市场平台，由此社会化专业化的独立第三方航空地面服务企业应运而生，航空地面服务逐渐从运输航空业务中分离出来，成为公共航空运输领域的一个独立分支，弥补了运输航空地面服务业由航空承运人经营和相互代理的缺陷。
上世纪90年代，成熟的国际大型航空地面服务专业化企业开始形成，与此相应的是出现了一批高质量、高效益的管理型机场，公共基础设施管理职能和市场化运行项目分界十分清晰。
1980年~2008年，中国民航实施了全行业体制改革，成为全国经济体制改革最彻底和与国际组织、国际惯例接轨程度最高的行业之一。然而,航空地面服务则是近30年体制改革未能触及的“处女地”，绝大部分的航空地面服务业务由两类机构提供，一是航空承运人自己提供，二是运输机场代理，其专业化、专业化协作及独立第三方市场主体的成长都还处于萌芽状态。
上世纪90年代中期，民航局曾提出运输机场由经营型向管理型转变的指导意见。2009年4月，国务院发布的《民用机场管理条例》明确提出了航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的管理要求。然而《条例》发布后，多年过去了，全国运输机场、特别是中小机场除广告、餐饮、商业零售、商务服务领域外，公共基础设施大平台的市场化程度整体收效甚微。更值得重视的是近10年新投入运营的运输机场，无一例外地仍然按照经营型模式发展。目前，全国229个运输机场还没有一个成型的管理型模式。由于地方政府对运输机场运行的先进模式和国际通例不甚了解，机场业内的传播途径过于单一狭窄，运输机场传统运营模式被一再复制，致使许多新机场丧失了选择健康发展模式的良好机遇。
二、中小机场发展中的主要问题及根源
应该说，随着时间推移，中小机场的公共属性和定位越来越清晰。虽然迄今为止没有一个真正的管理型机场，但在渐进的改革中，机场管理机构把大量的非航产业逐步剥离出去，正在缓慢地推动着转型。笔者认为，目前中小机场发展中明显存在四个方面问题：
（一）公共服务产品与商业服务产品缺乏界定。
机场管理机构提供的服务是公共服务产品，譬如公共基础设施维护标准、机场环境保护标准、机场优质服务标准、机场人文环境建设标准、智慧机场建设标准以及配套的管理制度、管理方式体系，这些都是非物质形态公共服务产品，也是公共服务产品的主流形态。独立第三方提供的航空地面服务则是在公共服务标准下的商业服务。目前，人们往往把公共基础设施管理职能与公共大平台上的经营活动混杂在一起，机场管理机构的职能边界模糊。有的中小机场把公共大平台上的经营活动组建成几个甚至十几个国有小公司。由于缺乏市场机制，这些国有小公司缺乏高质量的专业人才，没有大范围的同业网络对接，经营游离于品牌和网络之外，无市场竞争力。没有充分的市场机制，就丧失了解决问题的动力，运行效率也降低。这是制约中小机场运行效率提升的主要症结之一，它直接决定人的积极性、主动性和创造性，也在根本上决定中小机场的收益水平和发展活力。
（二）机场管理机构的职能还没有完全走上专业化轨道。
公共属性是中小机场选择科学管理模式的价值基础。《民用机场管理条例》第二条规定：民用机场是公共基础设施。按照这一立法精神和国家深化改革的政策、方向及国际惯例，运输机场、特别是中小机场的基本职能有三项：一是公共安全管理，二是提供公共服务产品，三是投资收益管理。想达成这些标准则要通过市场化途径实现，当然也包括以市场化机制提高各项商业服务质量。投资收益管理就是以最经济的成本结构、最高的效率获取合理经济收益。为了有效实现三项基本职能，则因此衍生出另外三项职能：通达性管理，标准管理，供应商选择。三项基本职能与三项衍生职能合称为机场管理机构六项职能。
这六项职能在本质上是中小机场管理职能的专业化组合。机场管理机构代表政府对航空运输公共基础设施实施管理，就是要提供各类服务产品，获取公共基础设施投资收益。机场管理机构自身的专业化程度就体现在把六项职能做精做细，而不是从事六项职能以外的经营活动。
（三）中小机场成本结构不合理，人工成本普遍过高。
目前，大多数中小机场人工成本在总成本中占50%左右，甚至更高。由于运营效益缺少制度性模式的保障，其差异大小完全取决于管理者主观因素，即控制水平和控制力度，导致许多中小机场控制成本的主要精力是放在人员编制控制上。而人员编制控制好坏又取决于各种非管理因素的影响，实际上始终没有一个科学的配比。
中国航空网 www.aero.cn
航空翻译 www.aviation.cn
本文链接地址：中小机场改革和发展之路——关于引进航空地面服务专业化公司的思考
