公众已经习惯于看到，政府部门很容易实现其事先设定的量化指标，比如GDP增速、财政增收目标、新能源发展规模等，但也有一些指标实现难度很大，例如节能减排、房价调控、CPI增幅等。最新公布的“十二五”航班正常率预期值，是另外一个不易实现的指标。
12月28日，交通运输部党组书记、部长李盛霖在2011年全国交通运输工作会议上表示，到“十二五”末，民航航班正常率将保持在80%以上。这是政府主管部门首次对航班正常率提出量化指标，并将其与高速公路电子不停车收费平均覆盖率、城市公交专用道里程数等指标一起，纳入推进基本公共服务均等化的范畴之内。从这个角度来看，提出一个清晰的目标让全行业努力实现，让公众对未来几年减少航班延误、提高服务质量有较为稳定的预期，是值得肯定和赞许的。 2005年-2009年，中国民航对外公布的航班正常率，一直在81%以上，今年上半年的航班正常率首次跌至76.89%，预计全年的官方统计数据将在80%上下。从数字来看，交通部设定的“十二五”末航班正常率80%以上的目标，略低于“十一五”期间的实际水平，属于相对保守的预期，也可能是为自己预留了一定的空间。即便如此，实现这一目标也是困难重重。 和其他行业一样，目前民航业也在紧锣密鼓地编制“十二五”发展规划。尽管规划的具体内容仍处于保密状态，但业界普遍预期，未来五年民航仍将保持年均11%-15%的增长速度，大致等同或略低于“十一五”期间14%的年均增幅。不过在可预见的未来，空域资源短缺仍将是限制民航快速发展的主要瓶颈，而且这一瓶颈短期内难以打破，运输量逐年上升但空域资源难以扩充的单边增长局面，将是提高航班正常率的最大挑战。 长期以来，我国民航空域只占全部空域的20%左右，且近年来几乎没有增长，其余80%左右的空域由军方控制。尽管民航采取了各种技术和管理手段提高空域使用效率，但由于航班量的快速增长已经接近现有条件下的民用空域极限，加之军事活动、重要任务保障等对民航空域的临时限制，流量控制已成常态，并已超过天气因素，成为航班延误的首要成因。 据了解，如果现有的民用空域无法有效增加，在当前的技术水平下，民航的空管保障能力在未来几年内仅能支撑年均10%以下的航班量增长。为了确保安全，抑制航班量的增长，使其与空域资源和空管保障能力相匹配，成为民航部门无奈的选择。 事实上，抑制需求的措施已经开始实施。在今年11月1日开始的2010/11年冬春航季中，民航局原则上已不受理涉及北京、上海、广州三大城市四个机场新增航线许可和航班申请。在北京、上海、广州等热门航线上，航空公司则被要求尽量安排大座级飞机。 日前召开的全国民航航空安全工作会上，实施总量调控，提高安全裕度，成为民航局加强行业安全工作的首个抓手。这意味着民航将进一步落实适度从严的发展政策，行政之手很可能在对行业发展速度和节奏的调控上更加显性。 要从根本上提高民航航班正常率，首先要解决民用空域紧张的问题，这有赖于推进空域管理体制改革，合理划分军民航空域。尽管“十二五”规划已将空域改革提上日程，但从过往的军民航沟通协调情况看，空域改革面临着不小的挑战，并非一日之功，也并非民航局乃至交通部就可以推进。 实际上，一些政府部门也没有对空域改革短期内取得突破抱有很高的期待。参与民航业“十二五”规划编制的人士称，民航空管保障能力的提升，目前的着眼点仍是行业内部的效率提升和技术进步，并没有寄希望于民用空域的大幅增加。 基于上述分析，“十二五”期间民航很可能发生的情况是，空域改革徘徊不前，流量控制继续蔓延，实际的航班正常率难以提高，除非空管技术能在未来几年取得革命性的突破。 当然，如果单纯追求兑现“十二五”末航班正常率超过80%的承诺，也并非没有办法，毕竟政府部门没有明确表示整个“十二五”期间每年的航班正常率都要达到80%以上，到了2015年下半年，也可以采取类似于一些地方政府为了实现“十一五”单位GDP综合能耗下降20%的目标而拉闸限电的极端做法。但这并不是政府部门的本意，也不是普通公众的期待。
